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Aktueller Überblick über den Forschungsstand zu Megaprojekten, der den Gründen für deren regelmäßige Kostenüberschreitungen und Nutzenunterschreitungen auf den Grund geht, mit dem "Iron Law of Megaprojects": Over time, over budget, over and over agai
 Bent Flyvbjerg, der an der Said Business School an der University Oxford lehrt und sich seit Jahren mit der Thematik befasst, schätzt den Weltmarkt für Mega-, Giga- und Teraprojekte auf 6 – 9 Billionen Dollar jährlich. Das wären zwischen 8 und 13 Prozent des Weltsozialprodukts: Mehr als die Bankenrettung, ein gigantisches Rad, mit dem unglaublich viel Geld umverteilt wird, wodurch manche reich und andere arm werden. Und die Projekte werden immer größer, ehrgeiziger und teurer – und sie erweisen sich als "remarkably recession proof" (S. 8)
Es liegt nahe zu fragen, was diesen Megaprojekt-Boom antreibt. Flyvbjerg nennt als Erklärung die "four sublimes" (8), was wörtlich "die vier Erhabenheiten" heißt und sich als das Streben nach Größe und Großartigkeit übersetzen lässt. Da ist zunächst das "technological sublime", das heißt die Begeisterung von Technikern und Ingenieuren, immer größere und innovativere Dinge zu bauen, mit ihnen auf technisches Neuland vorzustoßen und bestehende Rekorde in Bezug auf Höhe, Länge und Schwierigkeit zu brechen. Dazu kommt zweitens das "political sublime", das schlicht in der Sehnsucht von Politikern besteht, Bänder durchzuschneiden und ihren Namen in Verbindung mit bedeutenden Projekten zu sehen.
Drittens konstatiert Flyvbjerg ein "economical sublime": Die Dollarzeichen, die in den Augen der nutznießenden Unternehmen, Gewerkschaften, Industrieverbände und Wirtschaftspolitiker schimmern. Und schließlich ist da ein "aesthetical sublime", das Architekten, Designer und die einschlägige Intellektuellenszene gegenüber solchen Vorhaben gewogen macht, sofern sie nur eine außergewöhnliche Gestaltung erfahren (und der geschwätzigen Szene genügend Gesprächsstoff liefern).
In ihrem Zusammenwirken sind diese "vier Großartigkeiten" starke Treiber für die wachsende Häufigkeit und Größe derartiger Projekte: "Taken together they ensure that strong coalitions exist of stakeholders who benefit from megaprojects and who will therefore work for more such projects." (S. 9) Gerade für Politiker haben Megaprojekte eine hohe Attraktivität, weil sie, sofern sie erfolgreich realisiert werden (!), neben der Mehrung des eigenen Ruhmes eine Vielzahl anderer wohltätiger Effekte haben: Arbeitsplätze, Auslastung der regionalen Wirtschaft (und damit deren Zufriedenheit und Wohlwollen), Verbesserung der Infrastruktur, höhere Wettbewerbsfähigkeit der Region etc.
Über so viel allgemeiner Begeisterung gerät leicht in Vergessenheit, dass all diese erfreulichen Effekte nur dann eintreten, wenn die Projekte erstens sinnvoll konzipiert sind und zweitens gut realisiert werden – was allzu häufig nicht der Fall ist: "In fact, conventional megaprojects delivery (…) is highly problematic, with a dismal performance record in terms of actual costs and benefits" (S. 9). Flyvbjerg zählt gleich zehn typische Probleme auf, die häufig übersehen oder verschleiert werden, wenn die "vier Großartigkeiten" ihren magischen Sog ausüben.
Das beginnt damit, dass Megaprojekte aufgrund ihres langen Planungshorizonts und ihrer Komplexität mit hohen Risiken behaftet sind, zumal wenn sie von Managern geführt werden, die nicht genügend einschlägige Erfahrung haben (woher auch?) und im Projektverlauf mehrfach wechseln. Schon im Planungsstadium werde meist versäumt, aus vorausgegangen Erfahrungen zu lernen, weil man von der Einzigartigkeit des eigenen Vorhabens überzeugt sei, und lege sich oft viel zu früh auf bestimmte technische Lösungen fest, die dann ohne Rücksicht auf Verluste durchgezogen werden. Weiter gibt es vielfältige Interessen- und Rollenkonflikte, etwa, wenn die Auftraggeber auf Dienstleister angewiesen sind, um die Leistungen anderer Dienstleister beurteilen und bewerten zu können, oder wenn politische Entscheidungsträger, bedrängt von Lobbygruppen und Großspendern, selbst zur Partei werden.
Die Planung und Ausführung solcher Megaprojekte berücksichtigt in aller Regel viel zu wenig deren inhärente Risiken: "Delivery is a high-risk, stochastic activity, with overexposure to so called 'black swans', i.e., extreme events with massive negative outcomes. Managers tend to ignore this, treating projects as if they exist largely in a deterministic Newtonian world of cause, effect, and control. (…) Statistical evidence shows that such complexity and unplanned events are often unaccounted for, leaving budget and time contingencies inadequate. (…) As a consequence, misinformation about costs, schedules, benefits, and risks is the norm. (…) The result is cost overruns, delays, and benefit shortfalls that undermine project viability during project implementation and operations." (S. 9)
Die Ergebnisse dieses Mix aus Dilettantismus' und Trickserei sind katastrophal. Wie Flyvbjerg berichtet, versuchen er und seine Mitstreiter seit Jahren vergeblich, eine ausreichend große Stichprobe erfolgreicher Megaprojekte zu sammeln, um daraus statistisch belastbare Schlüsse über deren Erfolgsfaktoren ableiten zu können. "Why? Because success is so rare in megaproject management that, at present, it can only be studied as small-sample research; whereas, failure may be studied with large samples of projects." (S. 11) Diese Aussage finde ich noch schockierender als Flyvbjergs Rangliste der Kostenüberschreitungen, in der sich immerhin 26 Projekte mit Mehrkosten von über 100% finden, darunter 10 mit Mehrkosten von über 500%. (Und in Berlin und Hamburg sind gerade zwei weitere in Arbeit.) Nach seinen Erkenntnissen schließt jeweils nur eines von zehn Projekten im Kostenrahmen, im Zeitplan oder mit dem prognostizierten Nutzen ab – wobei das nicht immer dieselben Projekte sind. Der Anteil der Projekte, die in allen drei Dimensionen (mit einer gewissen Toleranz) im Plan abschließen, liegt nach seinen Schätzungen im Promillebereich.
Sein Urteil lässt denn auch an Deutlichkeit nicht zu wünschen übrig: "Combine the large cost overruns and benefit shortfalls with the fact that business cases, cost-benefit analyses, and social and environmental impact assessments are typically at the core of planning and decision making for megaprojects and we see that such analyses can generally not be trusted. For example, for rail projects, an average cost overrun of 44.7% combines with an average demand shortfall of 51.5%, and for roads, an average cost overrun of 20.4% combines with a 50-50 risk that demand is also incorrect by more than 20%. With errors and biases of such magnitude in the forecast that form the basis for business cases, cost-benefit analyses, and social and environmental impact assessments, such analyses will also, with a high degree of certainty, be strongly misleading." (S. 10, Hervorhebungen von mir)
Nachvollziehbar, wenn Flyvbjerg auf der Basis solcher Feststellungen sarkastisch das "Iron Law of Megaprojects" formuliert: "Over budget, over time, over and over again." (S. 11)
Angesichts der erreichten Rekordwerte möchte man meinen, man sei mit einem blauen Auge davongekommen, wenn ein Großprojekt lediglich mit ein paar Jahren Verspätung und einer Kostenüberschreibung von 30 oder 50 Prozent zu Ende geht. Aber das wäre eine fatale Täuschung. Denn kaum ein Projekt weist einen so gewaltigen Nutzen auf, dass es sich auch bei einer solchen Überschreitung noch rechnet. In den meisten Fällen genügt schon eine Kostenüberschreitung von 10 bis 20 Prozent, verbunden mit einer deutlich verspäteten Fertigstellung und einem entsprechend späteren Eintreten des Nutzens, um jede Kosten-Nutzen-Berechnung ins Minus zu bringen – zumal häufig auch der Nutzen geringer ist als prognostiziert. Das heißt im Klartext, schon Projekte mit relativ geringen Überschreitungen richten meist volkswirtschaftlichen Schaden an: Sie mindern das Volksvermögen, statt es zu mehren.
Ausführlich setzt sich Flyvbjerg mit dem beliebten Argument auseinander, trotz allem sei es gut, dass man die wahren Kosten zu Beginn nicht kenne, weil sonst kaum noch ein Großprojekt in Angriff genommen und realisiert würde – in seiner dreistesten und zynischsten Form vorgetragen von Willie Brown, dem früheren Bürgermeister von San Francisco: "We always knew the initial estimate was way under the real cost. (…) In the world of civic projects, the first budget is really just a down payment." (S. 12)
Kaum ein Planer oder Politiker würde so offen einräumen, es hätten doch alle gewusst, dass die ursprünglichen Zahlen völlig unrealistisch waren, und sie als "Abschlagszahlung" auf die tatsächlichen Kosten titulieren. Weit verbreitet ist hinter den Kulissen jedoch, wie Flyvbjerg schreibt, die augenzwinkernde Grundhaltung, dass Mehrkosten und Verzögerungen doch völlig normal seien, sowie die völlige Abwesenheit von Schuldgefühlen, ja sogar das Bewusstsein, auf diese Weise das volkswirtschaftlich Richtige zu tun. Dieser lässige Umgang mit den Entscheidungsgrundlagen wird von manchen Wissenschaftlern noch als "hilfreiche Ignoranz", "kreativer Irrtum" oder gar als "Hiding Hand" verbrämt – in großmäuliger Anspielung auf Adam Smith' "Invisible Hand".
Doch die Behauptung, solche Schätzfehler in Bezug auf Kosten, Zeit und Nutzen seien im Grunde unerheblich, weil sie sich gegenseitig aufhüben, ist sowohl theoretisch als auch empirisch grob falsch. Wie umfangreiche Forschungsarbeiten im Umfeld des Nobelpreisträgers Daniel Kahneman und seines verstorbenen Kollegen Amos Tversky gezeigt haben, heben sich die Fehler keineswegs gegenseitig auf: "They found that optimism bias applies to estimates of both costs and benefits. (…) The exact opposite happens – errors generally reinforce each other." (S. 14)
Die Folge ist, was Flyvbjerg als "Survival of the Unfittest" bezeichnet: Nicht die besten Projekte überleben die Konkurrenz um knappe Ressourcen, sondern diejenigen, die am schönsten gerechnet wurden. Daraus ergibt sich nebenbei ein starker und ungebrochener Anreiz zum Schönrechnen, dem sich Planer kaum entziehen können, wenn sie davon ausgehen müssen, dass dies allgemein üblich ist, wenn sie nicht ihr eigenes Projekt wegen übertriebener Wahrhaftigkeit aus dem Wettbewerb kegeln wollen. Auf diese Weise entsteht eine Dunkelgrauzone zwischen Selbsttäuschung über fahrlässigem Optimismus und Risikoignoranz bis hin zu vorsätzlicher Täuschung von Entscheidungsgremien und strafbarem – wenn auch meist nicht nachweisbarem – Betrug.
Wobei die politischen Entscheidungsgremien nicht selten zum Teil des Problems werden, indem sie ihr Unbehagen an den vorgetragenen Kalkulationen in pseudoheroische Deckelungsbeschlüsse à la "Mehr als X Millionen gibt es nicht" kanalisieren. Und sich damit ebenfalls selbst in die Tasche lügen, denn natürlich werden diese Beschlüsse keinen Bestand haben, wenn sie drei oder vier Jahre später mit einem verbrauchtem Budget und einem zu Dreivierteln fertig gestellten Projekt konfrontiert sind. Dann können sie noch ein bisschen Theater machen, aber letztlich "siegt doch die Vernunft", was so viel heißt wie, der Auftraggeber bezahlt die Mehrkosten für die Fertigstellung, wenn auch mit publicityträchtigem Zähneknirschen, und schwört, dass es dazu niemals wieder kommen wird (hihi).
Mit professioneller Planung und professionellem Projektmanagement hat all dies überhaupt nichts zu tun. Im Gegenteil: Was wir hier erleben, ist eine große Koalition der Unprofessionalität, die, angestachelt von den "vier Großartigkeiten" dazu beiträgt, gigantische Mengen von großteils öffentlichen Geldern – 8 bis 13 Prozent des Weltsozialprodukts – in private Taschen umzuleiten, wobei die Öffentlichkeit als Gegenleistung nur einen Bruchteil des versprochenen Nutzens erhält, der Grundlage für diese Entscheidungen war, und zwar meist zu dramatischen Mehrkosten. Auf diese Weise findet eine massive und nicht hinnehmbare volkswirtschaftliche Wertvernichtung statt, die das viel kritisierte Auftreten so genannter "Wutbürger" nicht nur verständlich macht, sondern geradezu als einen Aufschrei öffentlicher Vernunft erscheinen lässt.
"Light at the End of the Tunnel?", fragt Flyvbjerg zum Abschluss vorsichtig, und meint, in jüngster Zeit Anzeichen für Verbesserung beim Management von Megaprojekten zu entdecken: "The tacit consensus that misrepresentation is an acceptable business model for project development is under attack." (S. 15) Das scheint ihm wichtig, weil er mit Ludwig Wittgenstein meint: "We cannot solve problems we cannot talk about. So talking is the first step." (S. 15) Auch sieht er Anzeichen dafür, dass die Verantwortlichen unter mehr Druck kommen: "Today, if you are a CEO, minister, permanent secretary, or other top manager and want to be sure to keep your job, you will want to manage your megaprojects properly." (S. 16)
Seine Hoffnung in Gottes Ohr. Ich persönlich werde das erst glauben, wenn ich es sehe. Denn wenn Flyvbjerg mit seiner Analyse der "vier Großartigkeiten" sowie der festgestellten Rollen- und Interessenkonflikte recht hat, dann ändert sich an diesen fatalen Anreizen nicht viel, wenn man den jeweiligen Oberhäuptling mit einer gewissen persönlichen Haftung belegt. Seine Macht gegenüber "dem System" könnte sich als geringer erweisen als viele glauben.
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